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就环境公益诉讼专访武汉大学环境法研究所所长秦天宝

2020-10-16 14:52来源: 中国环境报编辑:雪儿

  近日,中国绿发会收到广东省高级人民法院民事裁定书(2020)粤民终1980号:撤销广州海事法院(2020)粤72民初608号民事裁定;本案指令广州海事法院立案审理。
  今年4月,深圳湾航道疏浚工程涉嫌“以航道疏浚之名,行商业游船之实”引发社会关注:环评报告书中多次出现“湛江”等抄袭字样,且缺失对鸟类等生物多样性的关键性影响评估。同月,中国绿发会向广州海事法院提起预防性环境公益诉讼。
  6月,中国绿发会收到广州海事法院民事裁定书:不予受理。同月,中国绿发会向广东省高级人民法院提交上诉状。
  与历经9年才结案的曲靖铬渣污染案相比,该起诉讼可能才刚刚迈出第一步。近年来,环境公益诉讼制度取得了长足的进步和发展,但仍存在起诉难、诉讼难、周期长、效率偏低等现象。为什么会存在这些问题?从法治层面又有哪些解决办法?就此,记者专访了武汉大学环境法研究所所长秦天宝教授。
  中国环境报:当前,环境公益诉讼制度已成为我国环境法治体系的重要组成部分。作为一项新类型的诉讼制度,在近些年的司法实践中,面临的挑战主要体现在哪几方面?
  秦天宝:从法律适用的角度,只有对法律关系实现类型化,才能实现法律关系具体化,才能确保适用法律的精准化,才能实现权益救济的实效化。当前虽在私益诉讼中,环境污染责任纠纷已经实现类型化,但在公益诉讼领域,由于环境公益诉讼案由的缺失,加之最高人民法院近些年来发布的指导案例和典型案例大多着眼于建立区别于私益诉讼的裁判规则,为当事人提起诉讼和法院审理案件,以及被损害的环境公益修复等都带来一系列难题。
  中国环境报:当事人的难题主要有哪些?
  秦天宝:环境公益诉讼案件类型缺乏详细的类型化界分,给当事人至少带来了起诉难(集中表现在立案受理难)和诉讼难(主要体现为难以提出准确、全面的诉讼请求)两方面的难题。
  起诉难。尽管最高人民法院要求不得以当事人的诉请没有相应案由可以适用为由,裁定不予受理或者驳回起诉。但现实中一直存在把案由当作受案范围的现象,部分法院在受理新类型的环境公益诉讼中仍设置门槛将可能“判不出去”的案件拒之门外。
  由于环境公益诉讼的案件范围尚未出台,就新类型案件是否属于环境民事公益诉讼案件发生争议在所难免。譬如行政机关在环境污染发生后委托第三方进行修复,就行政机关已经垫付的修复费用,社会组织或者检察机关要求责任人承担是否作为公益诉讼案件处理,争议颇多。
  诉讼难。环境民事公益诉讼中,一个较为突出的问题是,部分原告将公益与私益混淆。譬如在一起案件中原告请求“对受其采矿影响的居民实施搬迁进行异地安置,以消除对当地居民和可能居住其中其他人的生命财产安全威胁”,这一诉讼请求由受到实际影响的居民提起私益诉讼比没有利害关系的社会组织提起公益诉讼更为合适。
  在检察公益诉讼中,还时常出现诉讼请求不全面的情况。譬如在安徽的一起案件中,行为人非法占用林地,造成林地的原有植被严重毁坏、生态功能退化,但检察机关并未就森林修复期间的生态服务功能损失主张权利,诉讼请求不足以保护社会公共利益。
  此外在行政公益诉讼的诉前程序中,有的检察机关提出的检察建议内容比较空洞、针对性不强,被告时常抗辩检察建议难以执行。类似问题还会延伸至诉讼过程中,有的行政机关抗辩称检察机关提出的诉讼请求不具体、不明确。
  中国环境报:法院主要面临哪些难题?
  秦天宝:法院的难题主要为是否影响司法的公正与效率。在公益诉讼案件中,一方面要注意将私益剔除,避免公益与私益的交织造成审判效率的降低;另一方面要注意不同类型公益的区别。
  就公益与私益的区分,最高人民法院认为,公益诉讼与私益诉讼互不影响。同时鉴于合并审理不仅不能提高诉讼效率,还会使诉讼过分拖延,故环境民事公益诉讼和私益诉讼不能合并审理。
  但在实务中,有的法院将公益诉讼与私益诉讼合并审理,造成事实认定和案件处理的难题。譬如某法院认为在公益诉讼和私益诉讼交叉的情况下可以以公益诉讼的方式一并处理私益的保护,结果被上级法院发回重审。
  在最高人民法院发布的指导案例和典型案例中,未曾就不同类型的公益诉讼案件所体现出来的不同裁判规则予以重点强调:哪些规则是所有类型的公益诉讼案件都应当遵循的,哪些裁判规则只适用于某一类型的案件。在裁判要旨的提炼上,如果没有注意该裁判要旨的适用范围,如何判断正在审理的案件在基本案情和法律适用方面,这与指导性案例相类似,在环境公益诉讼领域将成为一道难题。
  在行政公益诉讼中,判决行政机关履行环境监督职责是一种比较普遍的判决结果。法院判决被告“继续依法履行监督管理职责”“采取补救措施”的情况比比皆是。尽管这样的做法体现了司法权对行政权的尊重和自身的谦抑性,但法院在判决中没有针对性地规定履行职责的具体内容,该判决将如何履行,又将如何监督判决的履行,值得关注。
  中国环境报:那么在社会方面又难在哪里?
  秦天宝:被损害的环境公益修复难。由于环境公益的整体性和公共性,传统的损害赔偿机制在面对被损害的环境公益,特别是生态服务功能的减损时显得捉襟见肘。对此,应针对环境公益的特点采取全新的措施对受到损害的生态系统功能和结构进行修复。
  中国环境报:为更好地实现环境公益的维护,有哪些问题需要解决?您有哪些建议?
  秦天宝:一是针对不同类型的损害,应“对症下药”采取不同措施以修复被损害的环境公益。在部分案件中,已经委托相关机构制订了修复的方案(法院大多将其作为确定行为人需要承担赔偿责任的依据),但判决生效以后是否按照该方案进行修复则不得而知。
  还有的案件在诉讼过程中,没有制订具体的修复方案,法院在判决主文中,仅笼统地判决侵权人赔偿一定的费用用于修复生态环境。对生态环境的修复如果没有具体细化,最终可能赔钱了事,如果被损害的环境公益仍然没有得到修复,公益诉讼的价值就会大打折扣。
  二是针对“无法完全修复的、可以准许采用替代性修复方式”目前仅有司法解释规定,但对替代修复的具体适用条件尚未提炼出适当的裁判规则。
  在早些年一起污染环境案件中,原被告达成协议,由被告购买鱼苗增殖放流,用以修复生态环境。但值得追问的是,在环境受到污染的情况下,能否以“山水林田湖草”是生命共同体为由,通过补种复绿、增殖放流等恢复自然资源的方式开展替代修复?
  三是由于对污染环境和破坏生态没有划定明确的界限,在何种情况下仅需要修复环境,在何种情况下还需要恢复生态服务功能,尚缺乏明确的标准。在一些已经造成生态服务功能严重损害的案件中,没有从系统论、整体论的角度考虑生态系统服务功能的修复。
  环境公益体现的是公众对环境的共同需求,涉及环境安全、生存与发展等最根本的利益。对环境公益进行类型化有助于实现环境公益诉讼案件的类型化,并在实在法的基础上进一步细分,可实现环境公益诉讼案件范围的拓展。
  但是案件范围的拓展并非终点。在此基础上梳理各类损害环境公益行为在损害结果认定、归责原则确定、责任承担方式等方面的诸多区别,有针对性地为审理环境公益诉讼案件提供全方位精细化的指引,任重而道远。
  最高法发布的部分环境公益诉讼指导性案例
  为发挥案例的指引和示范功能,近年来,最高人民法院大力推进案例指导工作。但由于指导性案例选编有非常严苛的形式要件、内容要件和实质要件,截至目前,环境公益诉讼指导性案例仅9件,尚不能满足指导公益诉讼实践发展的需求。
  为此,最高人民法院发布了典型案例,它与一般性案例有所不同,但又尚未正式上升到指导性案例的高度。但不论是指导性案例还是典型案例,多着眼于从宏观上确立环境公益诉讼特殊的裁判规则,远未实现类型化与精细化。作者:李贤义

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